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张贵祥 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

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2025年是“十四五”规划收官之年，也是为“十五五”良好开局打牢基础的关键之年，做好政府各项工作意义重大。

一、2025年首都工作总体要求和首都发展主要目标

2025年工作总体要求，北京市政府工作报告明确指出，“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神”。习近平总书记高度重视首都工作，在北京中轴线成功申遗之际，对加强文化和自然遗产保护传承利用工作作出重要指示；给延庆区八达岭镇石峡村的乡亲们回信，要求保护好、传承好长城历史文化遗产；向2024年中国国际服务贸易交易会致贺信，激励服贸会为构建开放型世界经济作出积极贡献；参加首都义务植树活动时，对北京建设花园城市、推进绿化彩化立体化作出具体指导。习近平总书记的亲切关怀和殷殷嘱托，引领我们砥砺前行、奋勇争先。报告指出，“坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以新时代首都发展为统领，大力加强‘四个中心’功能建设、提高‘四个服务’水平”。所谓“四个中心”，就是首都城市战略定位，也就是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；所谓“四个服务”，就是中央对首都工作的基本要求，也是做好首都工作的根本职责所在，即为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。报告还指出，“深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，深入实施京津冀协同发展战略，坚持‘五子’联动服务和融入新发展格局”。“五子联动”中的“五子”具体指：一是建设国际科技创新中心，二是“两区”建设，也就是国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区建设；三是数字经济；四是以供给侧结构性改革引领和创造新需求，五是深入推动京津冀协同发展。报告进一步指出，“扎实推动高质量发展，进一步全面深化改革，扩大高水平对外开放，着力扩大内需、稳定预期、激发活力，着力防范化解重点领域风险和外部冲击，统筹好发展和安全，推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，纵深推进全面从严治党，为推进强国建设、民族复兴伟业作出首都新的贡献”。

2025年北京市经济社会发展主要预期目标是：地区生产总值增长5%左右、努力争取更好结果，一般公共预算收入增长4%左右，城镇调查失业率控制在5%以内，居民消费价格涨幅2%左右，居民收入增长与经济增长同步，生态环境质量、能源、水资源等指标达到国家要求。为此，我们要充分发挥经济体制改革的牵引作用，努力在重点领域和关键环节取得新突破。

二、2025年首都改革发展面临的挑战与机遇

（一）2025年首都改革发展的新机遇、新理念与新思考

第一，中轴线文化与南中轴转型发展。2024年北京中轴线申遗圆满成功，世界文化遗产已达8处、居全球城市首位；中轴线特别是南中轴地区，将成为展示大国形象的新承载区。

第二，“两重”及“两新”政策。所谓“两重”，是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。所谓“两新”，是指推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。2024年以来，我国推出一系列相关政策，投入大量资金，持续推动“两新”政策落地见效。

第三，建设花园城市。花园城市是一种先进的城市规划理念，旨在打造既能享受城市的便利和经济机会，又能亲近自然的理想人居环境。这主要表现在功能分区合理，城市建筑密度较低，绿地系统完善，有大量公共绿地如公园、花园分布其中。

第四，推动“两园一河”联动发展。“两园一河”，是指首钢园、园博园和永定河。北京市委、市政府将“抓好‘两园一河’联动发展、打造京西活力空间”纳入全市战略布局，从经济发展、生态保护、文化传承等方面系统发力，谋划建设轻轨线路、游船线路等串联区域标志性点位，打造首都西部新地标。推动“两园一河”联动发展与建设花园城市，是北京实现人与自然和谐共生的现代化、推进生态文明建设、建设美丽中国的重要承载空间。

第五，推进健康北京建设。要把运动健康、生态环保与人工智能相结合，积极推进健康北京建设。运用先进的人工智能、物联网、移动互联网管理控制技术和大数据，对公园、步道的智慧设备进行集中控制和管理，包括环境监控、能源消耗、安防监控、门禁测温、智慧灯光、声波感应、科学运动提示等，助推大健康、生态、智慧城市一体化建设，积极提升宜居家园生活品质。

第六，加快发展新质生产力。在人工智能、数字经济、高科技快速发展的背景下，北京积极建设全球数字经济标杆城市，提升优势产业发展能级，积极布局建设未来产业，加快发展新质生产力。

第七，生态产品价值实现与生态品质提升。2024年，北京市加大力度保护生态环境，推进美丽中国先行区建设取得新成效，推动生态建设由绿量增长向品质提升转变。2025年北京市政府工作报告指出，新能源汽车保有量超100万辆，绿色电力占比达到26%；北京获评全球生物多样性魅力城市；全国温室气体自愿减排交易市场正式启动；等等。另外，报告也提出，率先推动生态系统调节服务价值核算在生态涵养区应用。生态系统调节服务价值，也就是生态产品价值，如何实现？通过价值核算，通过生态涵养区与受益地区的生态保护补偿机制。生态产品，包括调节服务、文化服务、物质供给。其中，调节服务包括水源涵养、洪水调蓄、减少泥沙淤泥、水质净化、面源消减、空气净化、气候调节、固定二氧化碳、防风固沙等。北京市在这个方面做了一系列工作，取得了非常好的成效。

第八，全面深化改革的政策机遇。落实党的二十届三中全会精神，充分发挥全面深化改革，尤其是经济体制改革牵引作用，努力在重点领域和关键环节取得新突破。

第九，北京超大城市城中村改造，高质量推进城市化进程。

第十，房地产新政激发市场交易渐趋活跃。

第十一，更好统筹发展和安全，首都安全防线进一步巩固。

第十二，非首都功能疏解与区域协同创新。坚定不移疏解非首都功能，深入实施京津冀协同发展战略，更加紧密的发展格局逐步形成。

（二）2025年首都改革发展面临的问题与挑战

2025年，首都发展面临的问题与挑战主要是：人口资源环境矛盾依然突出，首都功能还需进一步优化提升；消费不振，外资下降，一些产业面临增长压力，部分企业特别是中小微企业生产经营较为困难；关键核心技术突破仍有不足，高质量科技供给需要持续加强，科技成果转化应用还不顺畅；巩固提升空气污染治理成效、缓解交通拥堵等仍是突出难题，提高城市精细化治理水平还需久久为功；民生领域还存在不少短板，居民收入增长不足，就业总量压力和结构性矛盾加大，教育医疗养老等公共服务优质资源分布还不均衡；政府服务管理效能仍需进一步提高。